《政府采购法》实施七年之后，满载期望的实施条例终于“露面”。

1月11日，国务院法制办在其网站上公布《中华人民共和国政府采购法实施条例(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)。这份《征求意见稿》在政府采购的范围、采购当事人、采购方式以及程序、采购合同等方面都做出了规定和规范。

然而，记者采访的一些专家认为，《征求意见稿》有一些值得肯定的亮点，但尚存较大修改完善空间。

中国人民大学法学院教授刘俊海：

国货是争议最大的问题之一

国货是政府采购中争议最大的问题之一。这个问题，《征求意见稿》第十条基本上界定了：本国货物，是指在中国境内生产，且国内生产成本超过一定比例的最终产品。国内生产成本比例=(产品出厂价格-进口价格)/产品出厂价格。但是仍存在有两个问题。一是“一定比例”是指多少。“一定比例”在行政法规中不宜再回避。我认为，应当界定为50%(包括50%)以上为宜；否则就不应认定为国货。二是第十条规定“本国工程、服务，是指由中国公民、法人、其他组织提供的工程、服务。”按照这种表述，似乎在判断货物的提供商就不看国籍了？我认为，仅在中国境内生产，但提供者不具有中国企业法人资格或者是不具有中国国籍的公民，也不符合国货的条件。既然是国货，提供主体也应是中国国籍，也就是说主体的国籍加上客体的附加值，应当同时成为判断国货的两个重要的标准。因此，我认为，认定一个产品是不是国货，必须同时满足主体和产品自身两个条件：(1)就主体本身来看，中国人包括中国国籍的法人、中国国籍的自然人。(2)在中国境内增加的附加值至少要占到政府采购标的价值的50%以上。就这个问题而言，如果说涉及到附加值比例的问题，谁来举证？应当由供应商举证，但是采购人和其他供应商可举反证推翻。

政府采购救济途径也是此前大家一直关注的问题。这在《征求意见稿》“质疑与投诉”部分有所涉及。“质疑与投诉”实际上是维持政府采购制度公信力一个重要方面，如果没有质疑与投诉程序，很多供应商就会对政府采购市场、政府采购制度丧失信心。

为推动更多的政府采购合同纠纷案件进入仲裁程序，应当鼓励政府采购市场参与者在政府采购合同当中约定以仲裁方式解决纠纷，并约定具体的仲裁机构。也应鼓励供应商自愿向政府采购人或者采购代理机构承诺将其未来可能发生的争议提交特定仲裁机构。这种承诺，一旦被对方接受，就构成了仲裁协议，任何一方当事人均可将纠纷提交仲裁机构，而无需再与对方另订仲裁协议。供应商是否愿意作出这一承诺，是衡量一个供应商是否具备诚信资格的重要指标。除了仲裁协议和选择仲裁的承诺，政府采购人或者代理机构在招标文件等文件中所作的仲裁条款对供应商也具有约束力，应予鼓励。

现实生活中，围绕政府采购合同发生的纠纷越来越多。这一方面说明了政府采购市场法治化进程的加快，另一方面也说明了降低争讼解决成本的必要性。在诸多的争议解决途径中，仲裁是其中不可或缺的高效争议化解渠道。但是，实践中政府采购合同明文约定以仲裁方式解决政府采购合同纠纷案件的情形非常之少。那么，问题原因出在那里？我认为，这与人们对政府采购合同的法律性格的认识有密切关系。换言之，如果将政府采购合同理解为民事合同或者商事合同，由政府采购合同导致的争议就可以适用仲裁方式；如果将政府采购合同理解为行政合同，由政府采购合同导致的争议就不能适用仲裁方式。因此，辩明政府采购合同是不是平等主体之间的合同，是决定政府采购纠纷是否适用仲裁方式的关键。

虽然在《政府采购法》起草过程中对政府采购合同是民事合同，还是行政合同，存在很大争议。但是，立法者力排众议，将其解为特殊民事合同，即商事合同。对此，可以从《政府采购法》第43条的规定的措辞中理解出来。该条规定“政府采购合同适用合同法”。立法者言简意赅的表述阐明了政府采购合同是平等主体之间的财产合同纠纷的立法态度。因此，从法律性质上看，作为民事合同或者商事合同的政府采购合同所引发的争讼可以仲裁。

清华大学公共管理学院教授于安：

侧重解决行政管理问题

现在的《征求意见稿》应当在总体上予以肯定，因为它在立法上正面回答了政府采购的许多重大问题，把政府采购法实施以来的许多重大政策和有益的实践经验以立法的形式确认下来。当然有一些问题还可以再规定多一些和再细致一些，例如政府采购合同的履行问题。想通过这一立法解决所有的法律问题不现实，因为该立法属于行政法规，着重点是解决对政府采购的行政管理问题，更全面的法律问题还有待于通过修订政府采购法本身来解决。

这里所说的重大问题，是指政府采购的总体功能、对外关系、集中分散和工程采购几个方面的问题，这里首先对前两个问题谈一点看法。

总体功能是目前政府采购立法最重要的基础性问题，需要回答政府采购在财政资金使用效益和作为公共政策执行工具的作用问题。现在的《征求意见稿》明确了政府采购公共政策的制定机关、政策内容、政府措施和采购人的义务，极大地提高了执行公共政策在政府采购功能中的比重，是根据我国具体情况定位政府采购功能的一个重要进步。

对外关系问题，是在目前政府采购市场不对外开放的情况下，界定本国货物、工程和服务和例外事项及其条件两方面问题。在界定方面涉及因素比较复杂，目前货物以国内生产成本为依据，工程和服务以提供者的国籍为依据，对多因素的反映不够全面。在例外方面也有“规定不全”和“规定不够”的问题。就“规定不全”来说，现在只是规定了“无法以合理的商业条件获取的”含义，但是没有规定相应“无法获取”的含义，也没有规定需要由行政法规特别规定的事项；在“规定不够”方面，“商业条件”只是提及报价有失于过窄的不足。总之评价它们的出发点，是我国的发展中国家地位和适应我国科学发展的需要。