中央财经大学政府管理学院教授徐焕东：

应尽量避免模棱两可的表述

《征求意见稿》调整不太可能改变原法，现在的问题是应该将原法没有涉及到的一些“真空”但在实际操作中必须解决的问题，以及原法提到了，但却模糊和不清楚的内容，尽量地细化，将每个条款的内容表述得明确、准确、精确，避免模棱两可，无法操作的情况出现。

《征求意见稿》第一百条规定，集中采购机构需要承担责任的内容中，有一种情形是“采购价格明显高于市场平均价格”，这里的市场平均价就是一个模糊的概念，究竟什么是市场平均价，是零售平

均价还是批发平均价；是某天的平均价，还是一周以来的平均价，还是一个月以来的平均价；是北京的平均价、全国的平均价，还是全球平均价，都没有说明，这样在操作中很容易产生歧义，应当避免。

再如第五条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法，但招标投标法没有规定的，应当适用政府采购法。可是如果两法都有规定，且规定相冲突的，应该适用哪部法律？如《招标投标法》规定，工程招标投标的监督管理部门是招标人单位的各行政主管部门《政府采购法》规定，各级政府财政部门是各级政府采购的监督管理部门。两法都有规定，但又都不够明确，适用何法，应该有更细的说明才好。

又如，供应商履约保证金管理一直现实中法律真空问题，究竟该谁管，掌握在谁那里，扣除履约保证金谁说了算，扣留的保证金归谁所有等，这现实问题都应该有具体的补充规定才好。

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇：

在两法冲突面前选择了回避

《征求意见稿》亮点在局部，迷失在方向。能够看出《征求意见稿》在增强可操作性上做出的努力，比如对财政性资金、集中采购目录、货物、服务等进行了定义。其次，还能看到其在政府采购信息公开方面做出的一些突破。此外，《征求意见稿》对政府采购各方当事人的权责做了较好的界定，对政府采购社会经济功能也进行了更详细的描述。

但这些亮点不能掩盖两个较大问题。一是关于政府采购法和招标投标法的冲突。这是业界谈论最多的话题。很多人都期待在现实背景下“两法合一”。而《征求意见稿》在冲突面前选择了回避。《征求意见稿》把此前争论最多的工程领域“拱手相让”，还把与工程相关的服务全部纳入工程，一并“让”给了招标投标法。这可以说是一种无奈而且令人失望的解决方案。

二是集中采购问题。实际中就已存在一种令人担忧的“集中采购分散化”倾向。《征求意见稿》第七条指出：集中采购，是指采购人将集中采购目录以内的货物、工程和服务委托集中采购机构代理采购、实施部门集中采购或依法自行实施采购的行为。这里将依法自行实施采购的行为也定义为集中采购，是值得商榷的。在分散采购情况下，不仅政府采购实现不了规模效益，各项社会、经济功能更是无从发挥。这种定义确实有些令人费解。

北京辽海律师事务所高级律师谷辽海：

立法需全面了解现行法律法规

制定政府采购法实施细则，一方面需要对国际政府采购规则和主要国家的政府采购法有全面的了解，另一方面，立法起草单位需要对国内现行法律法规尤其是上位法、各个大法必须有全面的了解和研究，而且各个部委之间需要建立起有效的合作机制才能进行，否则的话，问题会更多。

关于财政性资金。这次的解释，的确是比过去明确了一些，由此也会进一步扩大《政府采购法》的涵盖范围，但相应的问题也会接踵而至。因为《招标投标法》及其草拟的实施条例，所管辖范围包括全部或部分的国有资金，凡是涉及到国有资金的投资项目，均属于强制招标采购范围；而这些国有资金与财政部门管理的资金均存在相互重叠、相互涵盖、相互交叉的关系；由于前部法律及将出台的行政法规，所进行的采购程序、管理制度、监督机制等方面的内容与后一部《政府采购法》及将出台的行政法规，并不完全相同，因此，未来实践部门的冲突和打架会进一步加剧。为解决这一问题，需要起草这两部法律及其行政法规的相关部委，彼此之间事前多进行一些沟通和合作，对于同样的概念，应该达成一致的意见，从而避免各个部门之间在管辖同样的问题时发生相互扯皮现象，与此同时，也能够让社会公众和所有纳税人更好地监督使用公共资金的各级政府部门，从而才能保证所有供应商均有公平的竞争机会，进而减少或降低腐败现象。

关于集中采购机构的问题。拟议的行政法规实际上还是没有搞清楚此类机构的性质以及设立这些机构的积极意义。从条例内容来看，仍然是在更大程度上混淆法定代理与委托代理之间的关系。如果集中采购机构仅仅是私法意义上的委托代理，而非公法层面上的法定代理，则立法当时，就没有必要专门设立此类机构，因为招标采购代理机构在我国许多年前就已经遍地开花，现行立法如果仍然没有弄明白两类机构的不同性质，则没有必要制定更多与其他法律完全类同的实施细则，这显然是浪费立法资源。从美欧政府采购法及其实践来看，大多数的集中采购机构都属于法定代理，其性质是属于公法意义上的机构。倘若界定为私法意义上的普通代理，则许多行为均受到采购人的自由裁量权的约束和限制，不可能建立起有效的监督和执行机制，也不可能达到减少或降低腐败的作用。

陕西省政府采购中心主任李健：

建立从中央到地方垂直管理体系

集中采购机构的隶属问题一直是大家关心的问题。由于各地情况不同，又没有全国性的统一规范设立政府集中采购机构的相应规定，导致各地负责政府集中采购的具体机构差异很大。而广受期待的《征求意见稿》并没有解决这个长期悬而未决的问题。我认为，应建立从中央到地方的垂直管理体系，上下级之间是业务指导关系。

第十八条第四款“对本机构组织的政府采购项目执行情况进行跟踪问效。”讲究跟踪问效是一个亮点。过去大部分省市没有进行跟踪，完成招标签订合同后就不管了，往往不知道项目到底进行到什么程度。而现在《征求意见稿》明确，只要是集中采购机构组织的政府采购项目就可以随时跟踪调查。这对集中采购项目的相关方都是一种负责任的态度。

第十八条第一款规定“根据采购人委托，组织实施集中采购目录中通用政府采购项目的采购”，而第六款又规定“接受采购人委托，代理分散采购项目采购”。分散采购是指采购人将集中采购目录以外、采购限额标准以上的货物、工程和服务依法自行实施采购或委托政府采购代理机构采购的行为。也就是说集中采购机构既要代理集中采购目录中通用政府采购项目又要代理分散采购项目，且不说是否有代理分散采购项目的必要值得讨论，就扩展集中采购范围而言，既然开了分散采购的口子，为什么不把可由采购人依法自行组织采购的部门集中采购项目也列入其中？

根据《征求意见稿》，属于本部门、本系统有特殊要求的项目，由采购人组织部门集中采购。部门集中采购项目中属于通用的政府采购项目，应当委托集中采购机构组织实施；属于本单位有特殊要求的项目，可以由采购人依法自行组织采购。事实上，有很多部门也愿意将本单位有特殊要求的项目委托集中采购机构采购。一则有些部门没有进行采购的能力，二则，委托社会中介机构的话采购成本较高。所以，我认为，也可以把可由采购人依法自行组织采购的部门集中采购项目也列入集中采购机构代理的范畴。

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