协调之难

“分设还是设立一个专门的机构，各有利弊；分设的好处在于执行起来有效率，弊端是未来机构有统一的问题。”前述监管官员表示。

至于央行在这一体系中的角色，有央行官员称，“三会”的消费者保护职能对央行来说是不能取代的，央行可以在其中发挥协调作用，“存款人保护职能，央行可以参与的多一些，目前银监会内部也在理顺这一职能；而证券、保险业务太专业，央行力所不及。”

中国社科院金融重点研究室主任刘煜辉(微博认为，中国目前的分业监管是造成很多体制问题的根源，未来还是要走共同监管的道路。

中国社科院金融所银行研究室主任曾刚解释说，美国成立的金融消费者保护署，主要是立足于产品；中国目前产品层面的交叉越来越多，从保证产品的信息透明角度、避免明显欺诈行为，设立一个机构比较合理；但在中国现有分业监管体制下，部门之间的协调性比较差。比如，在资产管理方面，券商、基金、银行都有理财产品，涉及到投资者投诉以及投资者利益保护方面。

“如果各个监管机构各自成立一个部门执行起来会快一些；如果设立一个单独的机构，却不能把三大监管部门衔接起来，执行力会很差。”曾刚认为。

也有监管官员对此表示忧虑，“一行三会”各增设投资者保护机构，各管一摊，缺乏一个统一的协调核心，未来谁来协调？如何协调？现有的例行金融协调机制并不高效，已近于沦为表面文章。

“现有的金融部委协调机制已经沦落成一个副主任科员的茶话联谊会了。一开始的时候司局级干部还会去去，但是发现最终什么也协调不成，最后各部委各派一个主任科员或者副主任科员来参加，大家谁也代表不了领导做什么决定，只能喝茶聊天。”一位监管官员直言。

上述接近决策层人士说，从中编办的角度考虑，根据现有行政体制来安排，归口管理比较方便；因为只设立一个专门机构，会涉及多个部门的协调，执行起来效率低，力度也会打折扣，因为“啥都管，等于啥都不管。随着分业监管体制的调整，以后可再调整。”该人士介绍。

一位证监会基金部人士认为，在现有分业监管体制下，各自设立一个单独机构承担投资者保护职责以及处理投资者投诉，体制更顺，在执行过程中会更有效率。

在中国的行政体制下，部门的级别往往决定协调力度和执行力度，如果设置为处级部门，即使在一个监管机构之内，协调的力度也会更弱化。

“中国的金融消费者保护机构应权力集中、机构集中，有足够的人员规模，并将此前散落在各部委的投资者保护功能一并整合。但目前这一点很难做到。”一位证监官员称。

一位监管官员解释，中国行政系统有一种惯性思维：先设小部门，慢慢发展，渐渐增长事权、人权、财权，临到行业爆发性增长或危机出现，发现实在需要扩充职能、权限、人员，再设统一的大部门，更为水到渠成。

未来的挑战

“一行三会”新设的金融消费者保护机构究竟能发挥多大作用？市场对此充满疑问。

“并不理解投资者保护局是否能比信访办做更多的事情。”有监管官员表示。“新的投资者保护机构能做什么、要做什么、未来是不是会被边缘化，都缺乏清晰的使命。”一位证监官员说。

“美国赋予消费者保护署以广泛的权力。如果中国的金融监管系统没有能力赋予消费者保护机构实权，就未免沦为边缘部门、清水衙门。”一些受访的监管官员提出疑问。

目前，存款保险制度是中国银行业机制的最大缺失，研究多年却难以破局。此时央行和银监会新设消费者保护机构，是否有趋轻避重之嫌？

业内一种有代表性的看法是，银监会本身已经有金融消费者保护的职责，在《商业银行法》《银监法》里，明确要求商业银行、监管部门要保护存款人的利益。

接近银监会的权威人士表示，目前并不缺少保护存款人利益的机构，再成立新的机构是否是多此一举？

银监会2010年年报称，银监会对消费者保护行为的监管模式的探索有几个方面。一是规范银行业经营行为，针对个贷、理财、电子银行、银行卡等业务，出台了一系列规章；二是从内部制度建设、行为准则、信息披露等方面予以引导，知道银行业协会颁布了一系列公平对待消费者的公约。三是对违规行为实施惩戒。2010年和2011年，银监会针对社会公众关注的银行业服务收费问题，银监会与多部委联合叫停了数项不合规、不合理的收费项目。

不过，有熟悉监管思路的人士称，目前银监会主要是从管风险的角度进行消费者保护，是从防范系统性风险、保护广大存款人资金安全的角度，履行职责的，但对于微观的、具体的消费者保护，则力有不逮。比如理财产品的消费者保护问题，在银行与消费者的纠纷乃至诉讼中，胜者通常都是银行，虽然偶有银行败诉的个案，但微乎其微。

接近货币监管当局的权威人士表示，由于银监会和央行的职能，在金融消费者保护方面，存在很多交叉之处，双方如何分工合作，两个部门如何协调，也都有待厘清。

而更为深层次的担心是：由几个监管机构分别作为消费者保护的主管单位，是否存在各自护短的现象，将天平向监管对象倾斜？

专家认为，如何令金融消保机构有相对的独立性，也应有所明确和安排。

也有监管官员提示，虽然金融消费者保护署属于美联储所辖，但是法案明确禁止美联储干涉该署的检查或执法行动、聘任及解聘雇员或高级官员、合并或重组等事务。

财新《新世纪》记者陈慧颖对此文亦有贡献

国外金融消费者保护概况

美国

2010年7月22日，《多德-弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》颁布，将原本分散于联邦银行监管机构和联邦贸易委员会之间，对消费者保护进行监管和执行的权力与能力，统一到金融消费者保护署

英国

2001年12月，《金融服务和市场法》实施，明确规定英国金融服务管理局（FSA）负责监管各项金融服务，同时设立单一申诉专员和赔偿计划架构，为金融消费者提供进一步保障

日本

金融审议会2000年审议制定《关于金融商品的销售等的法律（金融商品销售法）》，该法适用于包括银行和保险的金融商品，重在规制商品的销售和劝诱，以保护投资者利益

资料来源：财新《新世纪》记者根据公开资料整理